O desenvolvimento da inventividade deu-se por muito tempo segundo o paradigma da inovação industrial baseada no típico departamento de Pesquisa e Desenvolvimento (P&D): escolha alguém dotado de genialidade, dê-lhe dinheiro e autonomia para levar a cabo as suas pesquisas, criar invenções e desenvolver produtos. Foi sob esse paradigma que relevantes ciclos tecnológicos transcorreram, dentre eles o da energia elétrica, do telefone e do automóvel.

Já na década de 1990, em meio à crise de competitividade americana frente ao avanço da concorrência japonesa, Michael Porter irá concluir que o potencial inovador não está confinado às empresas individualmente, mas se expande a fatores que caracterizam o ambiente econômico de cada país, que condicionam a inventividade dos setores da economia e moldam um sistema determinante da vantagem competitiva nacional.

Por fim, a virada do século irá consagrar o paradigma da inovação aberta, demonstrado por Henry Chesbrough, segundo o qual a inovação não está mais na empresa, mas na cadeia de valor em que ela está inserida.

Um exemplo é ilustrativo: quantos atores, entre empresas, associações, institutos de pesquisa e órgãos governamentais, são necessários para a implementação da tecnologia 4G de aparelhos celulares, desde a criação da tecnologia, passando pela definição do padrão, pelo desenvolvimento da infraestrutura das operadoras, pela concepção dos aparelhos e dos aplicativos que façam uso das capacidades dessa tecnologia? A inovação tornou-se um processo complexo e sistêmico, em que, no lugar do antigo departamento de P&D ou do inventor isolado, interagem atores diversos, como grandes, pequenas e microempresas, laboratórios públicos e privados, fornecedores, clientes, universidades e governo.

É nesse contexto que deve ser analisado o advento da Instrução Normativa RFB nº 1.187/11 (IN) vis-à-vis à Lei do Bem, que instituiu incentivos fiscais à inovação sob a forma de dedução adicional do IRPJ e CSLL dos dispêndios com P, D & I. Por meio da IN, a Receita Federal do Brasil, a pretexto de regulamentar a Lei do Bem, instituiu uma restrição à elegibilidade dos benefícios que dela não consta. De fato, a IN, no art. 4º, parágrafo 9º, veda a subcontratação das atividades de P&D: a empresa que pretender usufruir dos benefícios à inovação deve gerar toda a sua inovação internamente.

Ao excluir a apropriação de benefícios nesta hipótese, a IN, contraria frontalmente a lei, confronta todo o marco normativo de indução à inventividade no ordenamento jurídico brasileiro, desde a Constituição Federal até a própria Lei do Bem.

O vetor fundamental do programa constitucional de promoção da inventividade está fincado em desenvolver toda a produção de inovação dentro do território brasileiro: as normas que o efetivam devem servir de instrumento ao desenvolvimento do sistema produtivo nacional (art. 218, §4º); de promoção da autonomia tecnológica do país (art. 219); de desenvolvimento científico e tecnológico do país (art. 218, caput); e, enfim, do desenvolvimento nacional (art. 3º, II), aportando competitividade à indústria, pujança à economia e ao mercado interno do país, e trazendo bem-estar e prosperidade ao povo.

Mas é, de forma especial, com a própria Lei do Bem que a IN entra em rota de colisão: a hipótese geradora do benefício da dedução adicional corresponde, nos termos do art. 19, caput, da lei, aos "dispêndios realizados no período de apuração com pesquisa tecnológica e desenvolvimento de inovação tecnológica, classificáveis como despesa pela legislação do IRPJ". A hipótese de subcontratação das atividades de P&D, sendo contratação de serviços de geração de tecnologia sob direção, riscos e fruição do contratante, se amolda exatamente ao critério da lei, de despesa de P&D dedutível, extremando-se da hipótese de aquisição de tecnologia já desenvolvida, esta sim fora do tipo incentivado.

Por fim, a aplicação da IN, editada seis anos após a entrada em vigor da lei, desperta questões de segurança jurídica: a interpretação da lei, sem a vedação contida na IN, durante todo esse período, gera nos contribuintes a expectativa de confiança legítima, protegida pelo art. 146 do CTN, daí não poder-se aplicar a norma restritiva, senão aos fatos geradores posteriores à sua edição. Também a ser considerado o transcurso do prazo quinquenal e a consequente homologação tácita da apropriação dos benefícios nos termos da lei desperta a aplicabilidade da hipótese de tutela da segurança jurídica via reconhecimento das práticas reiteradamente observadas pelas autoridades administrativas, de modo que, ainda que se aplique a IN, descabe, nos termos do art. 100, III e par. único do CTN, a cobrança de juros e multa de qualquer natureza.

Para além dos aspectos puramente hermenêuticos, que os nossos tribunais haverão de enfrentar com precisão, deve-se ter em vista que o contexto sistêmico em que se desenvolve hoje a inovação, via interação de múltiplos atores, torna estratégico o papel do governo, que, de forma transversal, há de engajar também os órgãos de arrecadação tributária em torno do projeto de competitividade nacional, com o compromisso de promover a interpretação e a aplicação coerente das leis tributárias e da Constituição Federal, rumo a um Brasil inventivo e próspero.

Aristóteles Moreira Filho é mestre em direito tributário pela PUC-SP, doutorando em direito pela USP e advogado.